近年来，在整治形式主义为基层减负专项工作中，各地认真贯彻有关部署要求，不断规范基层干部借调，切实减轻基层负担。2024年印发的《整治形式主义为基层减负若干规定》中，明确提出要“规范借调干部”。借调干部为何会衍生出形式主义、增加基层负担等问题？基层又该如何将制度落到实处？为此，记者采访了吉林大学行政学院教授王立峰，解读规范借调干部相关规定，探讨借调干部的必要性和应当遵守的原则。
文 | 廉政瞭望全媒体记者 曾子芮
吉林大学行政学院教授王立峰。
借调制度的“初心”与异化之困
廉政瞭望·官察室：借调制度在国家行政体制中发挥了哪些重要作用？
王立峰：借调制度是党政管理体系中一种具有弹性的人力资源流动方式，可以对人力资源进行应急补充。它的存在有明确的初衷，具有合理性和一定的必要性。借调制度的优势集中在三个方面：一是弥补编制刚性不足。很多单位受“三定”规定（即“定职能、定机构、定编制”）限制，遇到重大项目攻坚等专项或紧急任务时，容易出现人手不足的情况，借调能快速补充人员。二是服务国家中心工作，例如抗洪抢险、重大政策落地等特殊场景，需要跨单位调配力量，借调能打破部门壁垒，保障工作高效推进。三是培养锻炼干部。通过借调，基层干部能到上级单位学习更系统的工作方法，对干部成长有积极意义。
廉政瞭望·官察室：从基层借调干部成为基层负担的最重要原因是什么？
王立峰：其背后原因与现有编制结构、管理制度不规范等有关，而且权力任性容易导致借调的上下级之间存在不平等，下级再往下借调，导致层层借调，使得制度执行偏离了初衷，出现了借调扩大化、随意化的现象。
借调乱象主要可归结为四类问题。第一类是把借调当成“甩包袱”。有些单位不是因为专项、重大、紧急的任务借人，而是把日常打杂、重复性的繁重工作，通过借调转移给基层人员，自己当“甩手掌柜”。这本质上是一种懒政。第二类是“掐尖”，抽走了基层的业务骨干和优质人才，导致基层“失血”严重。第三类是借调操作不规范，靠所谓内部规定甚至口头通知借人，程序不透明、不公开。既不签正式协议，也不做审批备案，借调多久、干什么活、待遇怎么算，随意性比较强。第四类是借入单位“重使用、轻管理”，借调干部容易变成“两头不管”的人。而且，借调干部不属于借入单位正式人员，融入难、归属感差，有的还会产生“地位低人一等”的心理失衡。同时，他们又脱离了原单位的工作，在职称晋升中容易被边缘化。
廉政瞭望·官察室：您提到的“掐尖”借调对基层治理造成了哪些影响？
王立峰：一是基层工作难以开展。骨干被借走后，基层的常态工作、重点任务没人接，比如一个乡镇的民政岗位工作人员被借调，低保核查、养老认证等民生工作就可能停滞，影响群众办事。二是基层活力衰减。优质人才被持续抽走，基层人才梯队建不起来。三是干部团队建设不便。基层本来就容易人手不足，频繁借调导致团队不稳定，协作效率低。
廉政瞭望·官察室：有些地方用“跟班学习”“工作专班”“交流锻炼”的名义变相借调，您如何看待这种变相借调？
王立峰：这是典型的上有政策下有对策，其实还是借调制度异化的延续，企图让借调隐形。无论是“跟班学习”“工作专班”还是“交流锻炼”，这些名义若未遵循正规的干部培养、交流程序，而是以完成临时性工作、填补人手空缺为目的，且长期占用原单位人员，就属于变相借调。对此，应强化人员流动的审批与备案。无论是何种名义的人员抽调，均需履行严格的审批程序，明确抽调事由、期限、岗位责任，并报组织部门备案。
但不能因为变相借调的出现就全盘否定制度本身。借调的弹性优势对基层治理仍有必要，关键是要纠偏，而非一禁了之。如果因为乱象出现就取消借调制度，遇到紧急任务，还是会没人可用，最终依旧回到临时找人的老路子上。
借调规定的解读
廉政瞭望·官察室：去年8月印发的《整治形式主义为基层减负若干规定》中，对借调明确了“期限不超6个月，最长不超1年”等几项要求，您认为这些规定的核心突破点是什么？
王立峰：核心突破点在于画了一道红线，通过明确借调的边界来防止借调异化。比如“借调期限不超6个月，最长不超1年”，就是防止长期借调。强调“不得从县级以下单位违规借调”，是保护基层人力不被过度抽调。这些规定的初衷不是“禁止借调”，而是“规范借调”，让借调回到服务于专项、紧急任务的本位，避免它成为基层的负担源。这些政策也传递出基层减负从具体制度入手的信号。借调乱象是基层减负中的“硬骨头”，这些规定是在针对这个痛点发力，说明基层的减负工作越来越精准。
廉政瞭望·官察室：您如何看待有的人把“规范借调”解读为“一律不准借调”等各种偏差？
王立峰：这种偏差解读违背了《整治形式主义为基层减负若干规定》的初衷，是对政策的简单化、片面化理解，会导致政策执行走样，影响基层工作效能。而且这种解读的偏差也是一种懒政，看似符合规定，实则是不愿承担责任、不愿细化管理的表现。由于怕担责，索性“一刀切”禁止，觉得不借调就不会违规，其实是不合适的。层层加码的传导效应也会催生这种偏差。中央说“规范借调”，到下一级可能变成“严格限制借调”，到了市县就成了“一律不准借调”。用这些方式执行政策，结果偏离了规定的初衷。
廉政瞭望·官察室：上述规定出台之后，很多长期借调的干部被清退，回到原单位后可能会面临不适应，以及失去年龄优势、缺乏晋升机会等困境。这些政策调整带来的“后遗症”要如何解决？
王立峰：我的建议还是要分类施策，由借入单位和借出单位共同负责。干部回到原单位时应当做好衔接，不能让干部回去之后没人管。在清退前，借入单位应明确干部在借调期间的工作成果、能力优势，为借出单位安排岗位提供参考，避免简单退回。原借出单位则需要结合干部借调期间的工作经验，为其安排适配的岗位，为被清退的干部减少适应成本。
针对不适应的干部，要从物质上、精神上、工作上给予关怀，帮他们调整心态，避免因落差产生消极情绪，也可以根据干部在借调期间的经历安排更合适的岗位。做到既保障干部权益，也不影响工作推进。这些被清退的借调干部也需要及时转变认知，认识到规范借调是制度要求，以积极心态面对新岗位。需要结合原单位的工作需求，主动学习业务知识、熟悉工作流程，补齐短板，将借调期间积累的经验转化为在原单位工作的优势。
划清“能借”与“不能借”的边界
廉政瞭望·官察室：借调乱象的治理该如何走向长效规范？
王立峰：清单制度或许是实现长效治理的一个可行方向。具体来说，就是建立“正负面清单”，比如借调的条件、期限、审批程序以及禁止性情形，明确“能借什么、不能借什么”，消除模糊认知。正面清单要列清楚允许借调的场景，比如重大专项任务、突发公共事件应急处置、跨区域协同工作等，每个场景还要明确借调期限、人员资质要求。负面清单则要明确禁止借调的情况，比如日常行政事务、重复性打杂工作、非紧急的文书材料等，杜绝出于懒政心理的借调。
清单制度的优势在于操作性强。基层单位一看清单就知道能不能借，纪委监委开展监督工作时也有明确标准，避免模糊地带导致的执行偏差。但清单不能全国各地、各部门、各级别“一刀切”。国家层面可以出台通用清单，各地、各部门再结合自身业务特点补充细则，比如卫生部门的清单里要加入“重大疫情防控”，水利部门要加入“防汛抗旱”等等，这样才能贴合实际需求。
廉政瞭望·官察室：除了清单制度，还有哪些长效规范的路径呢？
王立峰：监督机制也要不断完善，发挥出纪委监委的力量。现在借调管理被纳入了纪检监察的巡视巡察范围，巡视组、巡察组到一个单位，要专门核查借调情况。在日常工作中，可以建立借调人员信息化台账，做到可以实时查询，动态监管。防止搞“一有检查就全部清退，检查一结束就继续抽调”的应付式清退。
此外，需要畅通基层监督渠道。基层单位或借调干部发现违规借调，可以通过专门的举报平台反映，纪检监察机关要及时核查、反馈，对违规借调的单位负责人严肃处理，让不敢违规借调成为常态和共识。
廉政瞭望·官察室：总结来看，借调乱象的治理与基层减负之间是什么关系？规范借调制度未来还需要在哪些方面发力？
王立峰：借调治理是基层减负的“关键一环”。基层的负担不仅来自文山会海、过度检查，也来自借调随意化导致的人少活多。规范借调，可以把基层的人力留在基层，让基层干部有足够的精力干自己的事，这才是“精准减负”。
从公共管理学角度出发，借调乱象的治理需要从三个方面持续发力。一是完善制度体系，把清单制度、监督机制等纳入法规，让借调有法可依；二是优化编制配置，坚持按需定编，从源头减少借调需求；三是强化人文关怀，无论是借调期间还是退回原单位，都要关注干部的工作、生活和心理状态，让干部有归属感、有干劲。
借调不是一项坏制度，关键是要用对、用好。要回归到服务重点工作、培养干部的初衷，规范操作、保障权益，让规范的借调成为基层治理的助力而非负担。只有这样，基层减负才能真正落到实处，基层的活力才能真正被激发出来。
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编辑 I 熊力
审核 I 刘兰
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