
近年来,在整治形式主义为基层减负专项工作中,各地认真贯彻有关部署要求,不断规范基层干部借调,切实减轻基层负担。2024年印发的《整治形式主义为基层减负若干规定》中,明确提出要“规范借调干部”。借调干部为何会衍生出形式主义、增加基层负担等问题?基层又该如何将制度落到实处?为此,记者采访了吉林大学行政学院教授王立峰,解读规范借调干部相关规定,探讨借调干部的必要性和应当遵守的原则。
文 | 廉政瞭望全媒体记者 曾子芮

吉林大学行政学院教授王立峰。
借调制度的“初心”与异化之困
廉政瞭望·官察室:借调制度在国家行政体制中发挥了哪些重要作用?
王立峰:借调制度是党政管理体系中一种具有弹性的人力资源流动方式,可以对人力资源进行应急补充。它的存在有明确的初衷,具有合理性和一定的必要性。借调制度的优势集中在三个方面:一是弥补编制刚性不足。很多单位受“三定”规定(即“定职能、定机构、定编制”)限制,遇到重大项目攻坚等专项或紧急任务时,容易出现人手不足的情况,借调能快速补充人员。二是服务国家中心工作,例如抗洪抢险、重大政策落地等特殊场景,需要跨单位调配力量,借调能打破部门壁垒,保障工作高效推进。三是培养锻炼干部。通过借调,基层干部能到上级单位学习更系统的工作方法,对干部成长有积极意义。
廉政瞭望·官察室:从基层借调干部成为基层负担的最重要原因是什么?
王立峰:其背后原因与现有编制结构、管理制度不规范等有关,而且权力任性容易导致借调的上下级之间存在不平等,下级再往下借调,导致层层借调,使得制度执行偏离了初衷,出现了借调扩大化、随意化的现象。
借调乱象主要可归结为四类问题。第一类是把借调当成“甩包袱”。有些单位不是因为专项、重大、紧急的任务借人,而是把日常打杂、重复性的繁重工作,通过借调转移给基层人员,自己当“甩手掌柜”。这本质上是一种懒政。第二类是“掐尖”,抽走了基层的业务骨干和优质人才,导致基层“失血”严重。第三类是借调操作不规范,靠所谓内部规定甚至口头通知借人,程序不透明、不公开。既不签正式协议,也不做审批备案,借调多久、干什么活、待遇怎么算,随意性比较强。第四类是借入单位“重使用、轻管理”,借调干部容易变成“两头不管”的人。而且,借调干部不属于借入单位正式人员,融入难、归属感差,有的还会产生“地位低人一等”的心理失衡。同时,他们又脱离了原单位的工作,在职称晋升中容易被边缘化。
廉政瞭望·官察室:您提到的“掐尖”借调对基层治理造成了哪些影响?
王立峰:一是基层工作难以开展。骨干被借走后,基层的常态工作、重点任务没人接,比如一个乡镇的民政岗位工作人员被借调,低保核查、养老认证等民生工作就可能停滞,影响群众办事。二是基层活力衰减。优质人才被持续抽走,基层人才梯队建不起来。三是干部团队建设不便。基层本来就容易人手不足,频繁借调导致团队不稳定,协作效率低。
廉政瞭望·官察室:有些地方用“跟班学习”“工作专班”“交流锻炼”的名义变相借调,您如何看待这种变相借调?
王立峰:这是典型的上有政策下有对策,其实还是借调制度异化的延续,企图让借调隐形。无论是“跟班学习”“工作专班”还是“交流锻炼”,这些名义若未遵循正规的干部培养、交流程序,而是以完成临时性工作、填补人手空缺为目的,且长期占用原单位人员,就属于变相借调。对此,应强化人员流动的审批与备案。无论是何种名义的人员抽调,均需履行严格的审批程序,明确抽调事由、期限、岗位责任,并报组织部门备案。
但不能因为变相借调的出现就全盘否定制度本身。借调的弹性优势对基层治理仍有必要,关键是要纠偏,而非一禁了之。如果因为乱象出现就取消借调制度,遇到紧急任务,还是会没人可用,最终依旧回到临时找人的老路子上。
借调规定的解读
廉政瞭望·官察室:去年8月印发的《整治形式主义为基层减负若干规定》中,对借调明确了“期限不超6个月,最长不超1年”等几项要求,您认为这些规定的核心突破点是什么?
王立峰:核心突破点在于画了一道红线,通过明确借调的边界来防止借调异化。比如“借调期限不超6个月,最长不超1年”,就是防止长期借调。强调“不得从县级以下单位违规借调”,是保护基层人力不被过度抽调。这些规定的初衷不是“禁止借调”,而是“规范借调”,让借调回到服务于专项、紧急任务的本位,避免它成为基层的负担源。这些政策也传递出基层减负从具体制度入手的信号。借调乱象是基层减负中的“硬骨头”,这些规定是在针对这个痛点发力,说明基层的减负工作越来越精准。

廉政瞭望·官察室:您如何看待有的人把“规范借调”解读为“一律不准借调”等各种偏差?
王立峰:这种偏差解读违背了《整治形式主义为基层减负若干规定》的初衷,是对政策的简单化、片面化理解,会导致政策执行走样,影响基层工作效能。而且这种解读的偏差也是一种懒政,看似符合规定,实则是不愿承担责任、不愿细化管理的表现。由于怕担责,索性“一刀切”禁止,觉得不借调就不会违规,其实是不合适的。层层加码的传导效应也会催生这种偏差。中央说“规范借调”,到下一级可能变成“严格限制借调”,到了市县就成了“一律不准借调”。用这些方式执行政策,结果偏离了规定的初衷。
廉政瞭望·官察室:上述规定出台之后,很多长期借调的干部被清退,回到原单位后可能会面临不适应,以及失去年龄优势、缺乏晋升机会等困境。这些政策调整带来的“后遗症”要如何解决?
王立峰:我的建议还是要分类施策,由借入单位和借出单位共同负责。干部回到原单位时应当做好衔接,不能让干部回去之后没人管。在清退前,借入单位应明确干部在借调期间的工作成果、能力优势,为借出单位安排岗位提供参考,避免简单退回。原借出单位则需要结合干部借调期间的工作经验,为其安排适配的岗位,为被清退的干部减少适应成本。
针对不适应的干部,要从物质上、精神上、工作上给予关怀,帮他们调整心态,避免因落差产生消极情绪,也可以根据干部在借调期间的经历安排更合适的岗位。做到既保障干部权益,也不影响工作推进。这些被清退的借调干部也需要及时转变认知,认识到规范借调是制度要求,以积极心态面对新岗位。需要结合原单位的工作需求,主动学习业务知识、熟悉工作流程,补齐短板,将借调期间积累的经验转化为在原单位工作的优势。
划清“能借”与“不能借”的边界
廉政瞭望·官察室:借调乱象的治理该如何走向长效规范?
王立峰:清单制度或许是实现长效治理的一个可行方向。具体来说,就是建立“正负面清单”,比如借调的条件、期限、审批程序以及禁止性情形,明确“能借什么、不能借什么”,消除模糊认知。正面清单要列清楚允许借调的场景,比如重大专项任务、突发公共事件应急处置、跨区域协同工作等,每个场景还要明确借调期限、人员资质要求。负面清单则要明确禁止借调的情况,比如日常行政事务、重复性打杂工作、非紧急的文书材料等,杜绝出于懒政心理的借调。
清单制度的优势在于操作性强。基层单位一看清单就知道能不能借,纪委监委开展监督工作时也有明确标准,避免模糊地带导致的执行偏差。但清单不能全国各地、各部门、各级别“一刀切”。国家层面可以出台通用清单,各地、各部门再结合自身业务特点补充细则,比如卫生部门的清单里要加入“重大疫情防控”,水利部门要加入“防汛抗旱”等等,这样才能贴合实际需求。
廉政瞭望·官察室:除了清单制度,还有哪些长效规范的路径呢?
王立峰:监督机制也要不断完善,发挥出纪委监委的力量。现在借调管理被纳入了纪检监察的巡视巡察范围,巡视组、巡察组到一个单位,要专门核查借调情况。在日常工作中,可以建立借调人员信息化台账,做到可以实时查询,动态监管。防止搞“一有检查就全部清退,检查一结束就继续抽调”的应付式清退。
此外,需要畅通基层监督渠道。基层单位或借调干部发现违规借调,可以通过专门的举报平台反映,纪检监察机关要及时核查、反馈,对违规借调的单位负责人严肃处理,让不敢违规借调成为常态和共识。
廉政瞭望·官察室:总结来看,借调乱象的治理与基层减负之间是什么关系?规范借调制度未来还需要在哪些方面发力?
王立峰:借调治理是基层减负的“关键一环”。基层的负担不仅来自文山会海、过度检查,也来自借调随意化导致的人少活多。规范借调,可以把基层的人力留在基层,让基层干部有足够的精力干自己的事,这才是“精准减负”。
从公共管理学角度出发,借调乱象的治理需要从三个方面持续发力。一是完善制度体系,把清单制度、监督机制等纳入法规,让借调有法可依;二是优化编制配置,坚持按需定编,从源头减少借调需求;三是强化人文关怀,无论是借调期间还是退回原单位,都要关注干部的工作、生活和心理状态,让干部有归属感、有干劲。
借调不是一项坏制度,关键是要用对、用好。要回归到服务重点工作、培养干部的初衷,规范操作、保障权益,让规范的借调成为基层治理的助力而非负担。只有这样,基层减负才能真正落到实处,基层的活力才能真正被激发出来。
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编辑 I 熊力
审核 I 刘兰
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